Fernando Tuesta Soldevilla

1. Requisitos de una reforma electoral

La década pasada debe considerarse para América Latina como aquella que permitió la adaptación, por parte de los países de la región, a los mecanismos democráticos basados en partidos políticos y fue la frecuencia de los procesos electorales la que puso a prueba la consistencia de los sistemas electorales. Todos ellos fueron criticados tanto por su estructuración como por los efectos que producía. Pero la democracia bajo presión económica, difícilmente podía mantenerse sin hacer grietas en su propia institucionalidad (p.ej. Perú 1992). Es por eso que el debilitamiento de las democracias de la región, obligó a reformar no sólo sus economías sino también sus instituciones y reglas. Como consecuencia, la década del noventa será testigo de un nuevo cambio en sus constituciones, leyes electorales y de partidos políticos, como son los casos de Ecuador, Bolivia, Colombia, Perú, México, Venezuela, entre otros.

Un requisito importante, para que se realice una reforma electoral exitosa como bien lo demuestra la experiencia internacional, es que deben producirse consensos que involucren a un amplio espectro del abanico político, donde no sólo se encuentren presentes las organizaciones políticas, sino otros grupos sujetos con conocimiento y experiencia. Una reforma que involucre tan solo a un segmento del espectro político, abre la posibilidad de ser modificada en el momento en que las relaciones de fuerza políticas cambien. Esto atenta contra la estabilidad de las reglas de juego electorales, esencial para la legitimidad y credibilidad del sistema electoral.

Un segundo requisito es la prudencia. En las reformas electorales pueden revisarse todos los componentes del sistema. Desde el tipo y tamaño de la circunscripción electoral, pasando por la simultaneidad de las elecciones parlamentarias y presidenciales, la forma de votación, el tipo de boleta, el número de votos, el umbral de representación, o la fórmula matemática de conversión votos en escaños. Pero, no existe ninguna prioridad ni preferencia ni necesidad de cambiar todos los elementos. Es más, sólo en contados casos las reformas tocan todos ellos, aunque no debe descartarse esta posibilidad.

Un tercer requisito, es el factor tiempo. Generalmente, la que se practica a las puertas de un proceso electoral está seriamente condicionada por la variable del cálculo político, situación que generalmente impide una adecuada y fluida discusión sobre la reforma electoral. Lo pertinente es que la reforma sea desarrollada a una distancia prudencial de un proceso electoral.

Un cuarto requisito, es que los políticos reconozcan que este es un tema especializado que requiere, por lo tanto, de asesoría especializada. Los congresistas no tienen porque conocer sobre todos los temas, particularmente si se requiere de cierto conocimiento sistemático. La falta de reconocimiento de esta situación puede llevar a situaciones como las que se presentó en el Parlamento peruano con motivo de la discusión de la Ley Orgánica de Elecciones, en 1997. En aquella oportunidad se discutieron propuestas de diseño de circunscripciones que eran imposible de aplicarse. Pero no es inusual que los actores de la reforma no sepan cómo realizarla o realmente desearla.

2. ¿Una nueva Asamblea Constituyente?

Esta es una clásica pregunta cuando aparece la necesidad de reformar las reglas de juego. En el Perú, la constitución de 1993 ha sido sujeta de múltiples críticas por su acentuado presidencialismo. Contiene, además, una serie de artículos que han provocado diversos rechazos (reelección presidencial, pena de muerte, etc.). En el ámbito institucional y de sistema electoral incorpora la figura de la reelección presidencial, consagra el unicamarelismo, señala un número fijo de congresistas (120), divide el órgano electoral, entre otras discutibles normas. Incluso, a nivel conceptual, confunde el sistema electoral con los organismos electorales. Sin embargo, cada una de las modificaciones constitucionales en estos artículos, requeriría la aprobación del Congreso por mayoría absoluta de sus miembros y ratificada por referéndum. Si se quiere obviar esto último se requiere su aprobación por los dos tercios del Congreso en dos legislaturas ordinarias consecutivas. Son demasiados los artículos que requieren su modificación, el mecanismo es complicado, por lo que es preferible cambiar la Constitución, fruto del de Estado de 1992.

Para ello será necesario redactar una nueva constitución. El problema, se presenta en la forma de llevarla adelante. Lo adecuado sería convocar a una Asamblea Constituyente. Si el ejecutivo tiene voluntad política, lo puede hacer al inicio del período, en la medida en que el nuevo presidente goza generalmente de un importante apoyo inercial. Sin embargo, si no existe un adecuado acuerdo con las principales fuerzas del Congreso, se puede crear un conflicto interinstitucional. Así ocurrió en Ecuador y actualmente en Venezuela, aunque es cierto que en circunstancias distintas. El nuevo Congreso no puede asumir funciones constituyentes a no ser que se convoque a un referéndum y que el parlamento se convierta en un Congreso Constituyente, es decir, asumir las tareas legislativas y constituyentes, tal como ocurrió en 1931 y 1992.

La nueva constitución debe ser implementada en distintos momentos, que deben constar claramente en las disposiciones transitorias. Aquellos artículos que pueden ser sujetos de conflicto, se aplicarán en el siguiente período. Se contemplarán, asimismo, los problemas presupuestales de su aplicación.

3. Un nuevo régimen político

Uno de los cambios constitucionales más importantes es la implementación de un régimen semi-presdencialista. Este tendrá un primer ministro elegido por el Congreso, entre uno de sus miembros. Este, a su vez, en acuerdo con el presidente de la república, nombrará al conjunto del gabinete. El Congreso de la república podrá ser disuelto por el presidente, bajo los requisitos de la constitución actual, convocando a una nueva elección de manera inmediata para realizarse en un plazo no mayor de 90 días. El presidente de la república podrá ser destituido por violación de la constitución. Este sólo puede gobernar por un período de cinco años y no puede ser elegido de manera inmediata, sino transcurrido dos períodos electorales. Esto permitirá que el presidente de la república se comprometa a las labores ejecutivas de su competencia y no en una permanente campaña electoral como las que hemos vivido en la presente década. Esta medida permite distender el conflicto entre oficialismo y oposición y evita el uso de fondos públicos para la campaña presidencial. Con estas medidas, a las que se sumará la forma de elección del presidente de la república, se pretende crear la necesidad de pactos y coaliciones políticas, tan necesarias para el desarrollo de una cultura democrática.

Nuestro país debe volver al sistema bicameral, compuesto por una cámara de diputados y una cámara de senadores. El unicameralismo ha cumplido una tarea limitada y ha sudo una tabla liza por donde han transitado leyes sorpresas, que el bicameralismo hubiera evitado. El carácter de sus funciones deberá ser simétrico. Ambas cámaras cumplirán funciones legislativas y de cámara revisora.

4. Reforma del sistema electoral

La reforma electoral tiene como objetivo construir una democracia basado en partidos políticos de alcance nacional y con real representatividad. Esto obliga a diseñar un sistema con capacidad y efecto concentrador, es decir, la existencia de pocos pero poderosos partidos políticos.

Los requisitos que señalaremos en adelante con relación al proceso electoral se encuentran en función de la transparencia electoral, la eficiencia de la estructura organizativa, la sencillez en la votación, la participación a través del voto personalizado, la representatividad a través de la conformación de varias circunscripciones electorales adecuadamente diseñadas, la legitimidad fundada en la aceptación del Sistema Electoral y sus resultados y la competitividad se relaciona con la igualdad de condiciones entre los participantes a las elecciones.

Llevar adelante una reforma electoral en países con regímenes presidencialistas como el nuestro, requiere elaborarla en todos los niveles de elección, es decir, presidencial y parlamentaria. Lo importante es los efectos que debe producirse al nivel del sistema de partidos y el sistema político.

4.1 Elección presidencial

La elección presidencial debe realizarse a través de un binomio, presidente y vicepresidente. Ambos candidatos, mayores de 35 años, deben ser propuestos por un partido político, no debiendo hacerlo una coalición de ellos. No se puede postular a través de listas independientes. Uno de los dos integrantes del binomio debe ser mujer. Estas medidas obliga y apunta a evitar la sumatoria de partidos pequeños, que más tarde pueden dispersarse y crear problemas de gobernabilidad.

Para la elección del binomio ganador se requiere superar el 50% de los votos válidos. En caso contrario, se realizará una elección por parte del parlamento entre los dos candidatos con las dos primeras mayorías relativas. A lo largo de la experiencia de la segunda vuelta, pese a lo extendido de la norma en América Latina, no ha producido los efectos deseados. Por el contrario, se ha alimentado un proceso de polarización de las fuerzas en competencia. La elección a través del parlamento &endash;que se elige en la fecha de la segunda vuelta- propicia las coaliciones que son más duraderas que las electorales.

El presidente de la república dirige el ejecutivo por un período de 5 años, no pudiendo ser reelegido sino transcurridos dos períodos completos. El vicepresidente reemplaza al primer mandatario en caso de ausencia del país, con permiso del Congreso de la república por motivo expreso de los objetivos y el tiempo de permanencia en el extranjero, en cada oportunidad que lo requiera. En caso de vacancia de la presidencia de la república, el puesto es cubierto por el presidente del senado que convoca a elecciones para completar el período presidencial, salvo el último año del mismo. En caso de la vacancia del vicepresidente de la república, éste es reemplazado por el candidato más votado de la lista al senado del partido al que pertenece.

4.1.2. Cámara de senadores

Para ser senador, será necesario postular a través de listas partidarias, ser peruano de nacimiento y tener más de 30 años de edad. La cámara de senadores deberá tener una representación territorial, con independencia del tamaño de las circunscripciones. Está compuesta por 2 senadores por cada departamento, considerando al Callao, Lima Metropolitana y Lima Provincias, de manera independiente. En total lo conformarían 52 senadores, con un período de 5 años en su cargo. La renovación es por mitades, transcurrido dos años y medio del ejercicio del período presidencial. El método de elección por cada circunscripción es bajo la cifra repartidora o método D'hondt. Preside el Congreso, alternativamente, el presidente de cada cámara, empezando por la de senadores, que inicia y termina el período presidencial de cinco años.

4.1.2. Cámara de diputados

Actualmente el Perú ocupa el puesto 15 de 19 países latinoamericanos con relación al número de parlamentarios, pese a que es el quinto país con mayor población de la región. Esto será cambiado para dar paso a una representación política poblacional adecuada al tamaño del país. El requisito para ser diputado es tener más de 25 años y su candidatura debe realizarse a través de un partido político.

Se establecerá un sistema de representación proporcional personalizada que combina adecuadamente la elección personal con la de lista, tal como se aplica en Alemania y que ha sido asumida también por Venezuela y Bolivia. Es la mejor combinación posible entre el sistema proporcional y mayoritario. Los representantes guardarán la relación de 1 por cada 50 mil electores, esto es 260 diputados. La mitad de ellos, 130, es elegida en distritos uninominales, en relación de uno por cada 100 mil electores, por mayoría relativa de votos. Aquí se satisface la elección personal. Los otros 130 se distribuyen proporcionalmente al tamaño poblacional electoral de cada departamento, correspondiéndole por lo menos uno al más pequeño. La candidatura es por lista bloqueada y cerrada. En este caso el peso lo coloca el partido político, que presenta el orden que desea que ingresen al parlamento. Pero para que un partido ingrese al reparto de escaños es necesario que obtenga por lo menos el 5% de los votos válidos. El método de conversión de votos en escaños es el de la cifra repartidora o método D'hondt. Al igual que el senado, la renovación es parcial, por mitades, en la misma fecha de la elección de la cámara alta

4.2. Relación entre los sistemas presidencial y parlamentario

Un factor importante en la relación entre sistemas electorales, es el tiempo de su realización. Del cronograma electoral depende mucho la composición del parlamento, debido a la influencia del voto presidencial sobre el parlamentario. Una reforma electoral tratará de separar estos dos eventos, para que el elector desarrolle una decisión más adecuada a los requerimientos de cada elección. La elección presidencial se desarrollará en el segundo domingo de abril y la elección parlamentaria (senadores y diputados) el segundo domingo de mayo. En la elección parlamentaria se confeccionarán dos boletas distintas, por lo que los electores tendrán dos votos diferenciados, uno para la cámara de senadores y otro para la cámara de diputados. Esto ayudará a ubicar cada proceso electoral. Se trata de medidas con un evidente efecto concentrador, con mayor razón si ningún candidato sale elegido en primera vuelta. La elección del presidente de la república, si ninguno supera el 50% de los votos se realizará a través del parlamento. Como ya se señaló anteriormente, esto exigirá una política de acuerdos y pactos, como lo demuestra favorablemente la experiencia boliviana.

5. La ley de partidos políticos

Este es un aspecto básico para desarrollar las condiciones de una adecuada participación electoral a través de las organizaciones políticas. El objetivo es que quienes participen, lo hagan siendo parte de colectivos políticos que adquieran responsabilidad pública. Se debe combatir la presencia episódica e irresponsable de grupos políticos, colocando una serie de requisitos para la inscripción de partidos y candidaturas.

El marco legal debe exigir organizarse en partidos para poder tener el derecho a participar y competir en los procesos electorales. Es por eso la necesidad de la promulgación de una ley de partidos políticos. Esta debe ubicar su mayor interés en por lo menos 3 áreas: fundación/defunción, democracia interna y financiamiento de los partidos políticos.

a) Fundación/Defunción de los partidos políticos. Un partido político para ser inscrito debe presentar una lista de adherentes equivalente al uno por ciento del número de inscritos en el padrón electoral. Los adherentes no son militantes, motivo por el cual un elector puede firmar por listas distintas. El partido político debe presentar a los miembros de su junta directiva, un programa o ideario, un representante legal, tener local nacional y equivalentes en por lo menos 14 circunscripciones departamentales. La pérdida de la inscripción del partido político se origina cuando éste no logra una votación en la cámara de diputados, superior al 5%. Perderá también su inscripción sino interviene en procesos electorales, sean parlamentarios o municipales. En este último caso deberá hacerlo en por lo menos un tercio de las circunscripciones en competencia. Esta medida evita la existencia de partidos efímeros y sin responsabilidad política.

b) Democracia interna. Esta se encuentra centrada en la elección de su cuerpo directivo y sus candidatos en competencia electorales. Para el primer caso se trata de elecciones internas de los militantes del partido político. Esta se realizará simultáneamente cada dos años, de todos los partidos políticos legalmente inscritos, con el apoyo de los organismos electorales. En cambio, la elección de los candidatos para las competencias nacionales, se elegirá a través de primarias abiertas en cada circunscripción, en varias fechas, pero en forma simultanea entre los partidos políticos inscritos. En cada uno de los casos, los candidatos de un genero no deben superar el 70% del total. Esto permitirá la incorporación de la mujer de manera más activa a la vida partidaria.

c) Financiamiento de los partidos políticos. La ley de partidos políticos tratará de normar sus economías, bajo el criterio de la transparencia en los ingresos y los gastos de los partidos políticos, así como de una mayor equidad entre los competidores. Los ingresos de los partidos políticos estarán cubiertos por financiamiento público directo e indirecto. El estado proporciona financiamiento directo bajo el método siguiente: 50% del total, en partes iguales entre los partidos políticos legalmente inscritos y el otro 50% con relación al número de escaños en la cámara de diputados. El financiamiento es anual y en el año electoral el monto total se triplica. Los partidos políticos no podrán recibir ingresos de fuentes extranjeras, corporaciones económicas. Sí de personas naturales hasta un monto máximo de mil dólares o 5 mil dólares constituidos en comités de campañas. Los partidos políticos presentarán obligatoriamente al JNE -que constituirá un comité permanente especial, para vigilar y controlar el adecuado uso de los fondos-, la contabilidad de los gastos.

6. Las normas de campaña electoral

Los ejes fundamentales de una ley electoral reformada debe tener como propósito el desarrollo de una campaña electoral equitativa y transparente. Para ello se deben incorporar en la ley electoral normas en los rubros referidos a las fuerzas armadas, los funcionarios públicos, los medios de comunicación, los gastos de publicidad y los sondeos de opinión.

a) El rol de las fuerzas armadas. Los militares han tenido una presencia significativa en procesos electorales, situación que debe modificarse, pues la fuerza armada no sólo conforma una institución no deliberante, sino que debe estar alejada de la participación en un proceso electoral. De esta manera, al interior de los centros de votación como afuera de ellos, debe ser la Policía Nacional quien resguarde la seguridad y el orden. De la misma manera, no se debe entregar una copia del acta electoral a las fuerzas armadas, por no existir razón para que reciba una. Por el contrario es motivo de diversas especulaciones sobre su uso. Sólo deben recibir copias de las actas, los organismos electorales y los personeros de los partidos.

b) Sobre la participación de los funcionarios públicos en la campaña electoral, si bien la ley les prohibe participar utilizando sus cargos, la penalidad debe ser más severa acompañada con la destitución. Pero, es con relación al presidente de la república, en donde se debe concentrar la mayor atención. Por la envergadura del cargo, el presidente de la república, que no podrá postular a una reelección inmediata, debe estar impedido de inaugurar obras públicas un año antes de las elecciones generales. Además, durante todo su mandato, debe estar impedido de entregar cualquier tipo de bienes y servicios directamente a la población. Lo anterior es importante porque bajo estas actividades se confunde las acciones del jefe de Estado. Se puede hacer pasar como propios, cuando en realidad son recursos del Estado, que provienen del dinero de los contribuyentes.

c) Con relación a los medios de comunicación debe establecerse normas sobre su participación en la campaña electoral. Los medios, particularmente la televisión que tiene llegada a millones de electores, pueden convertirse en el gran elector, lo que motiva una necesaria reglamentación sobre su cobertura y venta de espacios televisivos. En una campaña electoral es tan importante la cobertura que ofrecen los medios sobre cada candidato, como la propaganda pagada por éstos. De esta manera, es conveniente que los medios &endash;particularmente la televisión- desarrolle una cobertura la más imparcial posible. Como esto es difícil de lograrlo con la sola invocación a las empresas televisivas particulares, es necesario que se forme una comisión integrada por diversos sectores e instituciones de la sociedad civil, como en Colombia, con profesionales especializados que desarrollen una metodología para hacer el seguimiento y la medición sistemática de cada medio de comunicación a través de sus diversos programas (políticos, noticieros, debates, etc.) y que sean publicadas semanalmente. De esta manera, la opinión pública puede fiscalizar a los medios y éstos tendrán más cuidado en el desarrollo de su cobertura.

d) Con relación a la publicidad en televisión, no se debe permitir la contratación de los llamados spots de propaganda electoral. Este formato ha hecho que las campañas electorales incrementen sus costos en forma exorbitante. En otros países, tan pobres como el nuestro, esta prohibición ha permitido que los costos decrezcan y que los partidos políticos utilicen los recursos a través de otros medios y técnicas más cercanas al elector. Bajo esta medida se combate, también, el uso persuasivo y menos consciente de los discursos políticos. Se puede permitir la contratación de espacios al final de la campaña, para ofrecer el discurso de cierre, como en 1978. El costo por minuto debe publicarse 6 meses antes de la elección, siendo su pago obligatorio y no existiendo rebajas ni condonaciones de pago para ningún candidato, pues ello implicará favoritismo y parcialidad. Esto permitirá, además, un seguimiento de los gastos de campaña en forma más precisa.

e) Lo que verdaderamente ha cambiado los contenidos de las campañas electorales ha sido la aparición y generalización del uso de las encuestas o sondeos de opinión. Se han convertido en referentes obligados de gobiernos, candidatos y electores. Pero son aquellas publicadas por los medios, las que tienen características particulares. Las encuestas adquieren vida cuando son publicadas y, de esta manera, conocidas por el gran público. Esto hace que los grandes medios masivos de comunicación se vuelven fundamentales para diseminar sus resultados. Pero, en el proceso de publicarlas, interpretan y convierten en noticia, sus resultados. Sin embargo, desde la ley francesa de 1977, se trata de normar y formalizar el trabajo de las empresas encuestadoras. Este es el camino que deben de seguir las peruanas. Para impedir la aparición de empresas encuestadoras fantasmas se requiere la formación de una comisión especial de los organismos electorales (JNE/ONPE) conformada por expertos. Allí se inscribirán todas aquellas que podrán publicar sus resultados en los grandes medios de comunicación. La inscripción no sólo obliga a individualizar la responsabilidad de quienes elaboran los sondeos (asociados, domicilio legal, etc.), sino que vigilan que éstas se desarrollen según los estándares exigidos internacionalmente. Esto protegerá, por un lado, a las empresas serias y, por otro lado, a la opinión pública con un mejor y confiable producto. Para la publicación de los resultados, el medio de comunicación está en la obligación de presentar y aclarar la ficha técnica (fecha de la encuesta, muestra, cobertura, margen de error, porcentaje de rechazo, etc.). No se debe permitir elaborar una noticia sin la presencia del cuadro que la sustenta. Se debe mantener la prohibición de publicar encuestas, 15 días antes de cualquier elección, tiempo prudencial en que los electores deben centrar su atención en las propuestas de los candidatos y menos en los puestos que ellos ocupan en la intención de voto. Asimismo, se debe prohibir la emisión del llamado Exit Poll, como ocurre en otros países de la región (Guatemala y Venezuela). Sólo puede emitir resultados la ONPE, con proyecciones de cifras basadas en los primeros escrutinios. Al día siguiente, pueden publicarse las proyecciones de las empresas encuestadoras, pero sólo después de los resultados oficiales y no al revés.

7. Los organismos electorales

No se puede hacer una reforma electoral efectiva sino se hace referencia y ajustes a los órganos electorales. La división del JNE, en 1993, en tres instituciones distintas, provocó una serie de conflictos entre ellas. Dividirlas permitió debilitarlas frente al poder político. Organismos electorales fortalecidos y autónomos deben de ser los vectores de la reforma. Para ello se deben reducir de tres a dos los organismos electorales: el JNE, que es el encargado de hacer justicia electoral y la ONPE, encargada de realizar las elecciones. El Reniec, debe ser anexado por el último de los organismos nombrados. El registro electoral, debe estar en manos de la institución que organiza las elecciones y no separada ella. Se debe mantener la composición de los miembros del JNE en forma corporativa, siendo un requisito indispensable el que ninguno de sus miembros haya tenido relación directa con el gobierno en ejercicio. Será este organismo quien elija al jefe de la ONPE y no el Consejo de la Magistratura. La elección, por 4 años, se realizará entre candidatos de cualquier profesión que tengan experiencia y conocimiento en el campo electoral. Podrán presentarse funcionarios de carrera de los propios organismos electorales. La destitución estará a cargo del JNE, con la aprobación de 4 de sus 5 miembros, bajo los mismos causales de la ley en vigencia. Los dos organismos actuarán en forma autónoma, pero existirá un comité de coordinación con miembros de ambas partes. El presupuesto del sector será entregado, como prioridad y de manera obligatoria, al inicio de año por parte del Ministerio de Economía. Este no podrá negarse ni aplazar la transferencia. Esta norma permitirá mantener la autonomía del ejecutivo y evitará las presiones del mismo.

8. El control y la supervisión de las elecciones

Los organismos electorales proporcionarán todas las facilidades a los personeros de los candidatos y a los organismos de observación electoral. Estos últimos serán inscritos debidamente en el JNE y tendrán la posibilidad de observar todos los actos electorales. El organismo electoral se encargará de capacitar a los personeros de los partidos, como a los miembros de mesa. Posterior al escrutinio, se entregará copias del acta a los miembros de los organismos electorales, a los personeros y a los grupos de observación. No se entregará las actas a las fuerzas armadas, pues no existe razón alguna para ello. Las mismas serán inmediatamente escaneadas y colocadas en el Web de la ONPE, como ya ha anunciado su propio jefe. Al 20% del escrutinio oficial, la ONPE publicará su primer informe, señalando en adelante el porcentaje que falta escrutar y no opinará sobre resultados finales.

Los procesos electorales están conformados por reglas e instituciones que permiten la selección de un cuerpo de miembros de una sociedad o comunidad que se encargará, por un período, por administrar la marcha de ella. Este proceso exige también una experiencia de todos los miembros comprometidos. Por lo anterior, los organismos electorales deben planificar la organización y el apoyo de los procesos electorales de todas las instituciones de alcance nacional. Se incentivarán elecciones en colegios, universidades, sindicatos, gremios, asociaciones, prestando los organismos electorales todo el apoyo y el asesoramiento que requieran. Asimismo, deben organizar las elecciones internas y primarias de los partidos políticos, creando un calendario que paulatinamente se regularizará. La participación continua creará hábitos democráticos, que más tarde pasarán a defenderse.

El marco hasta aquí presentado no podrá ponerse en práctica sino existe una voluntad política para realizar el cambio. Pero a eso se debe añadir la convicción, que no existe comunidad política democrática en donde las reglas de juego no sean estables y respetadas. Ese es el objetivo último de la reforma.